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John Howard Wilhelm

A prioridade da gestão sobre o planejamento tem sido a característica dominante da economia soviética desde a época de Stalin. Como a gestão é altamente centralizada, essa característica é própria de todo o modelo. Assim, parece mais correto denominar a economia de “centralmente gerida” em vez de centralmente planejada.

Introdução

A questão de que tipo de sistema econômico a União Soviética possui é uma daquelas que parecem suscitar considerável controvérsia, especialmente quando se concentra no problema de saber se a União Soviética tem ou não uma economia planejada. Há, creio eu, razões consistentes para não classificar a economia soviética como uma economia planejada, e essas razões envolvem mais do que uma simples questão de definição, embora, evidentemente, esta não seja uma consideração irrelevante. A questão, contudo, não é saber se o planejamento central é ou não importante nas operações econômicas soviéticas — ele claramente é — , mas se a economia soviética pode ser, de maneira significativa, classificada como uma economia planejada. Poder-se-ia, sem dúvida, definir o que existe na União Soviética como uma economia planejada, especialmente porque é assim que os líderes soviéticos e seus comentaristas definem o seu sistema específico. Contudo, uma designação como “economia planejada” evoca uma noção ou um conceito específico do que se esperaria encontrar em uma economia assim denominada. E tal conceito influencia de modo muito definido a maneira como o sistema econômico soviético é visto por observadores externos e por aqueles que operam dentro dele.

Se a economia soviética for uma economia planejada em qualquer sentido significativo do termo, seria de se esperar encontrar certos elementos caracterizando as operações econômicas soviéticas. Esses incluiriam, certamente, a ideia de que o plano e o processo de planejamento constituem o mecanismo dominante por meio do qual se realizam a coordenação econômica e a tomada de decisões no sistema soviético. Sendo esse o caso, é necessário concentrar-se em como o processo e os instrumentos de planejamento operam no sistema para compreendê-lo. E, de fato, ao descrever o funcionamento do sistema soviético, os manuais ocidentais geralmente se concentram numa descrição formal do processo e dos instrumentos de planejamento. Isso pode assumir a forma de uma descrição das instituições econômicas da União Soviética, de seu papel nas várias etapas do processo de planejamento, de uma descrição dos balanços materiais e, por fim, de uma descrição de instrumentos de planejamento como a análise insumo-produto.[1]

A dificuldade em tudo isso é que, como qualquer estudante de pós-graduação que tente elaborar uma dissertação envolvendo aspectos operacionais da economia soviética logo descobrirá, há pouca semelhança entre esse quadro e o que se encontra quando se observam as operações econômicas soviéticas reais. Em vez de um plano e de um processo de planejamento governando as operações econômicas, encontra-se um processo continuamente mutável de correções administrativas do “plano”, que de fato caracteriza a atividade econômica. Conclusões desse tipo foram, sem dúvida, responsáveis por levar Zaleski à sua conclusão hoje amplamente debatida de que um plano nacional central é apenas um mito e de que o que existe na União Soviética é uma economia centralmente “administrada” ou “gerida”.[2]

Em resposta, poderia-se argumentar, como sugere Nove, que o que se observa nas operações econômicas soviéticas não demonstra, em si mesmo, a inexistência de um plano, mas apenas a existência de um “mau planejamento”.[3] Nove certamente fez muito para analisar as razões desse “mau planejamento” em termos da lógica de um sistema econômico como o soviético, que em grande medida prescindiu dos mercados.[4] A dificuldade dessa perspectiva, contudo, é que ela obscurece uma característica fundamental do sistema econômico soviético: a predominância do método de tentativa e erro nas operações econômicas soviéticas por razões que vão além do “mau planejamento”. Esse método de tentativa e erro representa, porém, o exato oposto do planejamento e é um determinante importante da prevalência da administração sobre o planejamento nas operações econômicas soviéticas. E, como argumentarei adiante, essa prevalência é um resultado inevitável da existência de escolha do consumidor e de escolha de ocupação no sistema soviético, que, na prática, impedem que a economia soviética funcione como uma economia planejada.

Não é segredo que a nova liderança soviética enfrenta uma situação econômica insatisfatória, que exige algumas reformas econômicas básicas. Embora muitos observadores ocidentais, com razão a meu ver, acreditem que isso provavelmente exigirá a mercantilização da economia soviética, parece muito improvável que os líderes soviéticos se movam nessa direção. É mais provável que tentem aperfeiçoar o sistema no contexto de uma economia centralmente dirigida. Se o comportamento passado servir de guia confiável, provavelmente o farão tendo muito presente o paradigma da economia planejada. Ou seja, os líderes soviéticos veem seu sistema como uma economia planejada e enxergam a solução de seus problemas dentro desse enquadramento. Assim, se a economia apresenta um desempenho insatisfatório, isso seria, ao menos em parte, resultado de “mau planejamento” e poderia ser resolvido mediante a concentração em medidas destinadas a aprimorar o planejamento.

O problema dessa abordagem é que ela pode conduzir a medidas que, na prática, pioram a situação; esse foi o caso da última tentativa de reforma realizada pela liderança de Brezhnev em 1979. A dificuldade de encarar a economia soviética como uma economia planejada nesse contexto é que isso evita, ou pressupõe, a questão mais fundamental do equilíbrio entre o planejamento como mecanismo de coordenação econômica centralizada e outros métodos de coordenação administrativa, como a tentativa e erro. Trata-se de um problema que precisa ser enfrentado em qualquer tentativa de melhorar o desempenho econômico soviético dentro do contexto do sistema existente, pois, como ficará claro na discussão subsequente, o equilíbrio atual entre o planejamento e outros meios de condução das operações econômicas provavelmente não é o mais adequado.

O objetivo deste artigo é examinar as razões pelas quais a designação “economia planejada” pode não ser apropriada para o sistema econômico soviético contemporâneo. Ao fazê-lo, ofereceremos também uma explicação de por que a observação anterior de Zaleski sobre a natureza do sistema econômico soviético e o papel do planejamento nele permanece válida nas condições atuais. Examinaremos ainda uma série de questões correlatas, incluindo o papel básico e inevitável de um processo de ajustamento por tentativa e erro nas operações econômicas soviéticas e o significado disso para a reforma econômica no contexto da manutenção de uma economia centralmente dirigida.

A NATUREZA DAS OPERAÇÕES ECONÔMICAS
SOVIÉTICAS

Observações teoricas

A natureza de qualquer sistema econômico não pode ser dissociada dos objetivos que o sistema se propõe a servir e do impacto desses objetivos sobre o seu funcionamento. Ao se considerar a natureza do sistema econômico soviético, há vários pontos relativos a seus objetivos e à sua operação que precisam ser sublinhados. Em primeiro lugar, o consumo privado responde por mais da metade tanto da renda nacional soviética quanto do produto nacional bruto soviético.[5] Além disso, com o aumento da produção e da variedade de bens de consumo, o papel do consumidor vem se tornando cada vez mais importante. Em segundo lugar, como Nove corretamente assinalou, os líderes soviéticos afirmam reiteradamente “que a produção deve ser para o uso, que a demanda dos usuários deve ser plenamente levada em conta, que os recursos devem ser utilizados de maneira econômica”.[6] Isto é, um objetivo central das operações econômicas soviéticas contemporâneas é a obtenção da satisfação do consumidor, e a realização disso de forma economicamente eficiente.

O terceiro ponto que precisa ser observado é que, ao menos em princípio, os objetivos soviéticos ao estabelecer os níveis de produção e os preços ao consumidor são compatíveis, do ponto de vista econômico, com as considerações acima. Segundo os preceitos soviéticos, os preços relativos dos bens e serviços de consumo deveriam ser fixados de modo que, dada a oferta, os mercados se equilibrem; eles também deveriam ser fixados em um nível geral tal que a renda de que a população dispõe para gastar seja plenamente absorvida. O fato de isso poder ser feito de maneira imperfeita é outra questão neste momento. O que importa é que as operações econômicas soviéticas na esfera do consumo são estruturadas de modo pelo menos coerente com os objetivos do sistema.

Pode-se facilmente ter a impressão de que grandezas como os montantes totais produzidos e alocados são completamente determinadas pelas operações econômicas soviéticas existentes. Há razões tanto a priori quanto empíricas para sustentar que isso não é assim. Em primeiro lugar, no âmbito das operações correntes, não há motivo para ajustar aquelas atividades que foram corretas no passado e continuam a sê-lo no presente. E há boas razões para não fazê-lo, sendo a mais importante minimizar o ônus da coordenação econômica a fim de maximizar sua eficácia e limitar seu custo. Em segundo lugar, se se examinam relatos das operações econômicas soviéticas como o apresentado por Birman em seu artigo “From the Achieved Level”,[7] assim como o que a imprensa soviética nos informa, torna-se abundantemente claro que as operações econômicas soviéticas existentes não se ocupam de determinar tudo de maneira contínua, mas de realizar ajustes marginais a partir dos níveis existentes de atividade econômica ou, se preferirmos a terminologia soviética, “a partir do nível alcançado”.

Na realidade, portanto, o que o sistema econômico soviético tenta fazer, enquanto entidade econômica em funcionamento contínuo, é determinar as pequenas variações marginais necessárias para se ajustar de maneira consistente a circunstâncias, preferências ou a ambas em mudança. Dado o peso do consumo nas operações econômicas soviéticas e os objetivos da liderança soviética, o sistema enfrenta aqui o mesmo problema que o sistema de mercado livre: o fato de que a demanda, no sentido de suas especificidades, é a priori desconhecida. E, assim como no sistema de mercado livre, a única forma de determinar as especificidades microeconômicas da demanda é por meio do estabelecimento de um conjunto de preços que equilibre os mercados, como as autoridades soviéticas procuram fazer. Esse ponto parece ser compreendido por (alguns?) economistas soviéticos, como mostra a seguinte observação de Nove.

Em uma discussão realizada em Moscou, em 1967, o ponto foi exposto a mim da seguinte maneira: a menos que o comprador seja capaz de comprar, a menos que enfrente preços que equilibrem oferta e demanda, a microdemanda não pode ser conhecida pelo planejador.[8]

A razão pela qual os detalhes específicos da microdemanda relevantes para a coordenação microeconômica são a priori desconhecidos precisa ser claramente compreendida. Em uma economia industrial moderna, os consumidores se deparam com escolhas entre literalmente milhares de bens e serviços diferentes. Mesmo que os administradores centrais tivessem a capacidade de processar as informações, os consumidores não são capazes, na ausência de restrições orçamentárias e de preços, de especificar suas preferências entre todas as escolhas que enfrentam. Contudo, os administradores centrais precisariam conhecer essas preferências para tomar as decisões corretas de produção e de oferta. De fato, em muitos, talvez na maioria dos casos, os próprios consumidores podem não saber efetivamente o que fariam antes de serem confrontados com escolhas e preços disponíveis.

Mas, se os consumidores sabem quais são suas restrições orçamentárias e os termos em que os bens podem ser adquiridos (preços), eles podem determinar o que estão dispostos e são capazes de comprar. Isto é, nessas circunstâncias, podem revelar por meio de suas compras uma parcela das preferências que os administradores centrais precisam conhecer. Se essas não correspondem ao que está disponível, a oferta ou os preços precisam ser ajustados para permitir que os consumidores “revelem” outra parcela de suas preferências, as quais — é importante repetir — dificilmente conseguiriam especificar de outra forma. Essa situação não é diferente daquela enfrentada por produtores e fornecedores quando respondem à demanda em um sistema de mercado.

Onde existe escolha do consumidor e a produção supostamente deve levar em conta a demanda dos usuários, a tarefa enfrentada pelos administradores centrais é a de compatibilizar as preferências dos consumidores com as possibilidades de produção. Contudo, quando as preferências dos consumidores são a priori desconhecidas, tal tarefa seria impossível, não fosse o fato de que essa compatibilização é alcançada no ponto em que se atingem preços que equilibram oferta e demanda. Daí decorre que a fixação desses preços é, como a citação acima implicitamente reconhece, a chave para a determinação da microdemanda. Mas, na ausência de um conhecimento a priori das especificidades da demanda, tais preços de equilíbrio entre oferta e demanda só podem ser determinados por um processo de tentativa e erro.

Tanto Oskar Lange, que defendeu um sistema econômico “socialista”, quanto Enrico Barone, um dos primeiros autores a escrever sobre a economia do “coletivismo”, compreenderam isso muito bem. Ao argumentar que um sistema socialista era economicamente viável, Lange apoiou-se fortemente no argumento de que um sistema econômico socialista poderia utilizar o mesmo processo que uma economia de mercado para lidar com o problema da determinação da alocação de recursos. Assim, Lange observou que “Barone já havia apontado o fato de que as equações do equilíbrio econômico também devem ser resolvidas em uma sociedade socialista por meio de tentativa e erro”.[9] Após expor matematicamente a lógica da alocação de recursos em um sistema econômico coletivista, Barone afirmou, na conclusão de seu conhecido artigo sobre o tema, que “do que vimos e demonstramos até aqui, é evidente quão fantásticas são aquelas doutrinas que imaginam que a produção no regime coletivista seria ordenada de maneira substancialmente diferente da produção ‘anarquista’”.[10]

Em síntese, ao estabelecer como objetivo responder à demanda do consumidor e fazê-lo de maneira econômica, um sistema econômico do tipo soviético enfrenta exatamente o mesmo problema que um sistema de mercado livre enfrenta ao responder às preferências dos consumidores. Além disso, tanto esse problema quanto a necessidade de resolvê-lo por meio de um processo de ajustamento por tentativa e erro são os mesmos em ambos os sistemas.

Quando as considerações acima são levadas em conta, deve ficar claro que o principal mecanismo por meio do qual se realiza a coordenação microeconômica na economia soviética necessariamente se baseia em um processo de ajustamento por tentativa e erro. Mais da metade do produto final da atividade econômica soviética é destinada a satisfazer a demanda dos consumidores. Em consequência, a configuração predominante das atividades que englobam os processos produtivos soviéticos precisa conformar-se a essa demanda, se tal objetivo deve ser alcançado. Contudo, o único método viável de determinar essa demanda e ajustar a produção em conformidade com ela é por meio de um processo de tentativa e erro. E um processo de ajustamento microeconômico por tentativa e erro é o exato oposto do planejamento. Como resultado, a designação “economia planejada” é, em grau substancial, enganosa quando aplicada a grande parte do que ocorre nas operações econômicas soviéticas. Mesmo que os administradores econômicos pudessem ser anjossocialistas, dotados das capacidades mentais de supercomputadores, isso ainda assim seria verdadeiro em qualquer sistema do tipo soviético em que o objetivo seja fazer com que a produção corresponda às necessidades dos usuários e em que o consumo represente mais da metade do produto final.

Observações empíricas

Se a economia soviética fosse de fato uma economia planejada, seria de se esperar a existência de um plano que: 1) delineasse um “curso de ação viável e um conjunto deresultados a serem alcançados”; 2) servisse de base para a coordenação da atividade econômica; e 3) estabelecesse um conjunto de prioridades a ser seguido no inevitável processo de ajustamento que acompanharia a sua execução. Contudo, quando se examinam as operações econômicas soviéticas, essas condições simplesmente não parecem ser atendidas. O plano original (anual) não parece ser exequível; ele é continuamente alterado no decorrer de sua execução, muitas vezes, ao que parece, deforma ad hoc; ao final, o cumprimento do plano é assegurado pela modificação do próprio plano de modo a fazê-lo corresponder ao cumprimento esperado.[11]

Quando se observam as operações econômicas soviéticas contemporâneas, encontra-se, encontrou Zaleski, “um número interminável de planos em constante evolução, que são coordenados ex post depois de terem sido colocados em funcionamento”.[12] Assim,tão logo o “plano” inicial é recebido por uma empresa, ele é imediatamente seguido por inúmeras correções do “plano”, as quais, por sua vez, são seguidas por um processo contínuo de ajustes ao longo de todo o “período planejado”. Classificar a maior parte disso como planejamento é um equívoco, pois o que está em jogo aqui são, como observa Zaleski, ordens transmitidas continuamente por uma hierarquia que desce do Gosplan e dos ministérios econômicos até a empresa.[13] (Talvez uma descrição mais adequada fosse:ordens coordenadas continuamente por uma burocracia multinível.) O que essas ordens implicam é uma cadeia de ajustes e acomodações às circunstâncias para se chegar a alguma configuração razoável (desejável) da atividade econômica, em grande medida por meio de um processo de tentativa e erro.

Há poucas dúvidas de que os problemas de informação e de coordenação que caracterizam as operações econômicas soviéticas reforçam a necessidade de recorrer a um processo de tentativa e erro para se chegar a uma configuração razoável da atividade econômica. E parece haver igualmente pouca dúvida de que esses problemas foram um fator explicativo importante da situação encontrada por Zaleski no período anterior que ele examinou. Contudo, tais problemas não constituem a causa primária dessa dependência nas circunstâncias atuais. Talvez, por meio do desenvolvimento de novas técnicas ou tecnologias, os administradores econômicos soviéticos pudessem evitar distorções informacionais e superar seus problemas de coordenação. Talvez, ao fazê-lo, pudessem chegar a um meio mais eficaz de realizar os ajustes microeconômicos necessários do que o oferecido pelo sistema de mercado. Mas nada disso eliminará a necessidade de se alcançar preços que equilibrem oferta e demanda por meio de um processo de tentativa e erro e deajustar a produção em conformidade, em uma situação em que existe escolha do consumidor.

O que é ‘isso’?

O argumento de que, em sentido microeconômico, as operações econômicas soviéticas devem ser em grande medida realizadas por meio de um processo de tentativa e erro, por si só, não nos diz muito sobre como isso é efetivamente feito. O que é claro nas operações econômicas soviéticas é que ordens administrativas, no sentido mais amplo do termo, constituem o principal instrumento da gestão central da economia soviética. É certo que, na maioria dos casos, os gestores centrais procuram emitir aquilo que consideram ordens apropriadas. Algumas das ordens assim emitidas são corretas e, portanto, operacionais. Mas, por razões óbvias para qualquer pessoa familiarizada com a economia soviética, muitas ordens não são operacionais. Quando há evidência crível disso aos olhos dos gestores centrais soviéticos, novos ajustes apropriados são realizados por meio da emissão de novas ordens. Em razão da natureza das operações econômicas soviéticas e das dificuldades que as afligem, esse é um processo contínuo de ajustamento, assim como o são, de fato, as operações em um sistema de mercado.

O planejamento é, sem dúvida, um elemento no uso de ordens administrativas para orientar a atividade econômica soviética. Isso ocorre em três sentidos. Primeiro, o plano anual serve como o conjunto inicial de ordens a partir do qual a administração econômica procede para chegar a uma configuração consistente da atividade econômica.[14] Embora esse processo não produza um plano anual coerente e exequível, ele realiza parte da iteração e da negociação necessárias para avançar na direção de uma configuração desejada da atividade econômica. Segundo, tanto a lei dos grandes números quanto a necessidade de estabelecer prioridades entre diferentes setores, caso diversos objetivos setoriais se revelem inexequíveis, asseguram um papel útil para algum grau de planejamento. Tal planejamento pode legitimamente traçar certos contornos gerais a serem seguidos, embora não as especificidades microeconômicas do que precisa ser feito. Terceiro, o planejamento é certamente um ingrediente necessário para conceber e executar um empreendimento de grande envergadura como o projeto BAM, na Sibéria, assim como o seria em qualquer outro sistema econômico.

Embora uma série de ordens de “plano” constitua um dos meios pelos quais ordens administrativas são emitidas no sistema econômico soviético, esse não é de modo algum o único método. As ordens também assumem a forma de diretrizes de política que orientam as escolhas de unidades administrativas inferiores em circunstâncias específicas. Elas abrangem igualmente elementos como os procedimentos contábeis uniformes a serem seguidos e os indicadores de desempenho a serem aplicados a situações determinadas. Além disso, um exame ainda que superficial da literatura soviética mostra que o processo de emissão de ordens específicas é acompanhado de intensa negociação e lobby por parte dos participantes envolvidos na administração econômica soviética.

Se examinarmos os processos internos de tomada de decisão de grandes entidades econômicas no Ocidente, como a General Motors, o Departamento do Interior dos Estados Unidos ou o Departamento de Defesa, não seria surpreendente encontrar muitas semelhanças com aquilo que se observa nas operações econômicas soviéticas. Certamente, em cada um desses casos o planejamento desempenha um papel importante nos processos econômicos que ocorrem no interior dessas entidades. Contudo, é pouco provável que tal planejamento seja o principal mecanismo por meio do qual se realizam os ajustes microeconômicos internos. Assim como no caso soviético, esses ajustes são efetuados mediante o recurso a ordens administrativas, diretrizes de política e procedimentos contábeis uniformes. E, tal como no caso soviético, a negociação e o lobby administrativos também desempenham claramente um papel. De fato, ao motivar e avaliar o desempenho de suas subunidades e divisões, uma grande corporação como a General Motors enfrenta problemas de indicadores de sucesso não muito diferentes daqueles enfrentados pela União Soviética.[15] Ao categorizar tais operações internas, geralmente lhes atribuímos a designação de administração pública ou administração empresarial. Dadas as paralelas evidentes com os processos microeconômicos soviéticos, pareceria lógico atribuir uma designação semelhante a processos análogos no sistema econômico soviético. Em consequência, eu sugeriria que uma designação mais significativa e adequada para aquilo que existe na economia soviética seria a de economia administrada.

IMPLICAÇÕES PARA AS OPERAÇÕES
ECONÔMICAS SOVIÉTICAS

Para aqueles que acreditam que a economia dos Estados Unidos é, de fato, uma economia competitiva de livre iniciativa, o modelo de concorrência perfeita exerce um impacto profundo tanto sobre a sua percepção da economia americana quanto sobre as prescrições de política econômica que propõem para ela. Não deveria, portanto, realmente nos surpreender constatar que aqueles envolvidos na economia soviética tenham percepções semelhantes acerca da natureza de seu sistema e do papel do “planejamento” nele. Em ambos os casos, em minha opinião, essas posições conduzem a políticas que restringem a eficácia com que esses sistemas operam. No caso soviético, os gestores da economia, no sentido mais amplo do termo, procuram enquadrar as operações econômicas soviéticas em um molde de planejamento para o qual elas não são adequadas. A “reforma” econômica soviética anunciada em julho de 1979 é um bom exemplo dessa tendência.

O principal objetivo da “reforma” de 1979 é ampliar o papel do plano quinquenal nas operações econômicas soviéticas[16], tornando-o mais operacional, mais detalhado e mais científico. A primeira seção do decreto de “reforma” publicado (postanovlenie),[17] que corresponde a quase metade da extensão total do decreto, expõe em detalhes minuciosos como os planos quinquenais devem ser elaborados e qual o papel das diversas agências envolvidas no processo. Como resultado da “reforma”, o número de balanços materiais e financeiros elaborados pelos órgãos soviéticos de planejamento e administração para o plano quinquenal deverá ser ampliado. De fato, um comentarista soviético sobre a “reforma” observou, em consonância com o espírito da própria reforma, que a quantidade de balanços materiais elaborados para o 11º plano quinquenal pelo Gosplan da URSS, pelo Gossnab da URSS, pelos ministérios e por outros órgãos já havia sido aumentada em uma vez e meia.[18] Além disso, os instrumentos econômicos e os indicadores de desempenho (ekonomicheskie rychagi i stimuly) deveriam ser aperfeiçoados e ter sua importância ampliada no âmbito do plano quinquenal. Balanços materiais e financeiros mais detalhados,indicadores de desempenho aprimorados e uma maior dependência de relações de fornecimento de longo prazo destinam-se todos a reforçar a “estabilidade” do plano quinquenal. Acredita-se que tal estabilidade aumentará a eficácia do processo de planejamento de médio prazo incorporado no plano quinquenal.

Uma condição da maior importância para fazer do plano quinquenal a principal forma de planejamento … consiste em garantir a confiabilidade e a estabilidade das metas do plano quinquenal durante o seu período de vigência … [19]

Para qualquer pessoa que tenha examinado outras “reformas” econômicas soviéticas (por exemplo, aquelas realizadas durante o período dos sovnarkhozy, 1957–64, ou a “reforma” Kosygin de 1965), muitas das premissas e prescrições subjacentes à “reforma” anunciada em julho de 1979 dificilmente representam algo novo. O decreto de 1979 está longe de ser a primeira resolução ou decreto a propor os remédios nele apresentados. Um comentarista soviético sobre a “reforma” de 1979 reconheceu prontamente esse ponto ao observar que “é claro que o leitor tem o direito de notar que a tarefa de transformar o plano quinquenal na forma básica de planejamento já foi colocada anteriormente”, passando em seguida a tratar da questão de saber se algo mudaria desta vez.²⁰

Não é segredo que o planejamento incorporado aos planos quinquenais soviéticos há muito tempo é considerado altamente insatisfatório. De fato, algo muito semelhante pode ser dito sobre o planejamento soviético em geral. Há quase três décadas, um tema central recorrente nas discussões soviéticas sobre seus problemas econômicos tem sido a necessidade de melhorar o planejamento, ampliando o seu papel e tornando-o mais cientificamente fundamentado. Daí o tipo de prescrição subjacente à “reforma” de 1979. Mas isso é realmente verdadeiro? Pode o planejamento quinquenal ser melhorado por meio de um grande aumento no número de balanços materiais elaborados pelo centro, quando tal ampliação implica lidar com relações microeconômicas cujas incertezas certamente aumentam quanto maior for o horizonte temporal considerado? Tal abordagem é compatível com os imperativos de uma economia administrada como a da União Soviética? Com base na discussão anterior, minha resposta a todas essas questões seria um não categórico.

Para que o sistema econômico soviético funcione da melhor maneira possível, o papel do planejamento em suas operações deve ser limitado, a fim de assegurar a flexibilidade nas operações microeconômicas exigida por um inevitável processo de tentativa e erro. Levar o paradigma do planejamento tão a sério quanto parecem fazê-lo os líderes soviéticos é forçar o sistema a um espartilho econômico que nega a flexibilidade necessária e mina a eficácia que um planejamento apropriado poderia conferir ao sistema.

A tendência de forçar as operações econômicas a um molde inadequado, e as consequências que a acompanham, não é uma característica especificamente soviética. Em um artigo recente, Alice Rivlin, a primeira diretora do Congressional Budget Office dos Estados Unidos, descreve um estado de coisas semelhante no que diz respeito ao processo orçamentário do Congresso norte-americano. Algumas de suas observações ilustram o que parece ser o caráter transsistêmico do problema:

Gostaria de explorar a hipótese oposta: a de que o verdadeiro problema é que todos estão trabalhando demais, tentando fazer coisas demais e fracassando em relação a padrões irrealistas do que é possível. Em particular, o ciclo orçamentário anual é pernicioso. Para a maioria das atividades governamentais, a revisão anual é excessivamente frequente. A pretensão de que todos os programas sejam revisados anualmente em vários níveis diferentes, tanto no Executivo quanto no Legislativo, leva a um trabalho improdutivo enormemente custoso, que impede a concentração em questões realmente sérias.

Assim, a coisa mais importante que o Congresso poderia fazer para melhorar a elaboração do orçamento seria tomar menos decisões, especialmente fazer com que a maioria das decisões de gasto fosse tomada com menor frequência.

Por outro lado, para alguns poucos programas que estão claramente relacionados a atos da natureza, crises internacionais ou condições econômicas de curto prazo, o ciclo anual… é longo demais… Assim, para esses poucos programas, é importante manter a flexibilidade, não ignorar as previsões, mas esperar a incerteza.[22]

Em meu julgamento, não seriam necessárias muitas mudanças na nomenclatura descritiva (por exemplo, de Congresso para Gosplan ou de orçamento para plano) para tornar essa citação igualmente aplicável ao processo soviético de planejamento. Por exemplo, a visão de que o ciclo anual é pernicioso é uma posição que Rivlin compartilha com pelo menos um comentarista soviético que escreveu após a “reforma” econômica soviética de 1979:

Dado o seu caráter e significado (reais), o plano anual não é adequado para a realização de mudanças estruturais significativas; ele não dispõe dos meios necessários para esse fim e, sobretudo, carece dos recursos de tempo exigidos.[22]

Como outros arranjos sociais, a quantidade desejável de planejamento para a economia soviética deve ser objeto de algum tipo de combinação ótima. Por um lado, sem qualquer planejamento, a coordenação econômica necessária não será alcançada e a economia não funcionará. Por outro lado, a quantidade de planejamento empreendida pode também ser tão grande que, novamente, a economia não funcionará. Entre esses extremos encontra-se um meio-termo em termos de uma quantidade ótima de planejamento dentro do sistema. A questão passa a ser, então, a do papel adequado do planejamento no sistema econômico soviético.

No curto prazo, o problema enfrentado pelas operações econômicas é o de realizar os ajustes microeconômicos necessários para alcançar uma configuração consistente da atividade econômica. Aqui, pelas razões expostas acima, o papel do planejamento é severamente limitado. O problema consiste em ajustar a capacidade existente a preferências mutáveis, a condições em transformação ou a ambas. E a tarefa, nesse caso, é recorrer a ajustes rotinizados; isto é, ao ajuste de preços, da produção ou de ambos na direção apropriada, em grande medida por meio de um processo de tentativa e erro em resposta a escassezes ou excedentes.

Na situação atual, em que as operações econômicas estão sujeitas a um planejamento anual detalhado, a combinação de planejamento nos ajustes microeconômicos não é uma combinação ótima. Nas operações microeconômicas, certamente faz sentido responder às circunstâncias quando estas podem ser adequadamente conhecidas. Talvez em algumas áreas isso possa ser feito em base anual e incluído em um plano anual. Mas, como as operações econômicas soviéticas claramente demonstram, em muitos casos isso não é possível. Nesses casos, a resposta apropriada é ajustar-se às situações por meio de um processo flexível de tentativa e erro. Tal tentativa e erro não implica ajustes aleatórios. Ao contrário, envolve ajustes apropriados às situações percebidas à medida que surgem (por exemplo, ajustar as taxas de produção em resposta a escassezes ou excedentes percebidos).

Aqueles que se preocupam em “reformar” o sistema no contexto da manutenção de uma economia centralmente dirigida precisam dedicar atenção à questão do equilíbrio ótimo entre lidar com os ajustes microeconômicos por meio de um processo de planejamento e por meio de um processo de resposta flexível. Se as operações microeconômicas soviéticas estão excessivamente planejadas, então a melhoria pode exigir menos atenção ao planejamento e maior atenção a respostas flexíveis (por exemplo, ajustar as taxas de produção conforme a necessidade surge, em vez de tentar determiná-las no contexto de um plano anual), bem como a institucionalização dessas respostas nos arranjos administrativos do sistema.

Ao longo de períodos correspondentes a mudanças na capacidade produtiva, o planejamento torna-se viável e desejável em dois sentidos. Em primeiro lugar, a lei dos grandes números e informações conhecidas, como o estado da tecnologia, podem ser utilizadas para fornecer um esboço aproximado das necessidades percebidas e, assim, determinar e planejar os ajustes desejados na capacidade para atender a essas necessidades. Tal planejamento não é muito diferente, em sua natureza, daquele realizado por grandes corporações em economias de mercado quando ajustam, ao longo do tempo, o tamanho e a composição de sua capacidade a circunstâncias em mudança. Em segundo lugar, o planejamento pode servir como um meio pelo qual grandes mudanças estruturais, em larga medida de acordo com as preferências da liderança, são concebidas e executadas. Exemplos desse tipo de planejamento incluem o bem conhecido projeto BAM e o desenvolvimento de um novo complexo territorial-produtivo no Extremo Oriente por razões de segurança. Ambos os aspectos do planejamento envolvem influenciar a configuração da capacidade produtiva à medida que ela se desenvolve ao longo do tempo e podem, adequadamente, ser designados como macroplanejamento, para indicar o único tipo de planejamento verdadeiramente significativo que pode ser realizado no sistema econômico soviético.

As considerações expostas acima têm implicações para o uso de computadores e de técnicas matemáticas como auxílio no processo de administração econômica. O uso de modelos microeconômicos de maximização para a determinação de uma configuração ótima da atividade microeconômica é, acredito, impossível no sistema econômico soviético. Pelo que entendo, a essência de tais modelos envolve a correspondência entre restrições e preferências. Mas quando o objetivo da atividade econômica está tão fortemente relacionado às preferências dos consumidores quanto no caso soviético, torna-se impossível conhecer ou especificar, na ausência de um processo de tentativa e erro, as preferências a priori necessárias para calcular uma configuração ótima da atividade econômica.

Isso não significa que computadores e técnicas matemáticas não possam ser utilizados nas operações microeconômicas. Ao contrário, eles podem de fato ser instrumentos úteis no processo de se chegar a preços que equilibrem oferta e demanda e de comunicar os ajustes resultantes nas atividades produtivas às empresas soviéticas. Mas tal processo não é planejamento, nem tampouco a aplicação de técnicas matemáticas ao planejamento. Pelo que Nove relata, esse ponto parece ser compreendido por aqueles envolvidos no uso de técnicas matemáticas nas operações econômicas soviéticas.

É digno de nota que os especialistas soviéticos em planejamento estejam agora mais conscientes das consequências da incerteza. Stalin denunciou a noção de “plano-estimativa”, preferindo a visão de que os planos soviéticos são ordens dotadas de força legal. Agora, porém, a necessidade de incorporar a “prognose” é explicitamente reconhecida, particularmente no contexto do progresso técnico, mas também em razão da inevitável imperfeição da informação. Assim, Fedorenko, chefe do Instituto Central de Economia, escreveu: “Os fenômenos econômicos podem muitas vezes ser descritos melhor e com maior precisão na linguagem dos modelos estocásticos do que nos modelos determinísticos. Portanto, métodos da teoria das probabilidades deverão, no futuro, ser utilizados de maneira muito mais ampla. … [23]

Embora o uso de computadores e de técnicas matemáticas de planejamento possa não ser viável nas operações microeconômicas, certamente não é esse o caso nas operações macroeconômicas. Pode ser verdade, por exemplo, que uma tabela insumo-produto muito detalhada produza um nível de desagregação que “reduziu drasticamente a confiabilidade dos coeficientes de insumo diretos”.[24] Contudo, isso não impede o uso de uma análise insumo-produto mais agregada para ajudar a revelar mudanças estruturais significativas com as quais o planejamento estaria preocupado. Algo como a análise econométrica, como sugeriu Michael Manove, também pode ser utilizado no processo de planejamento.[25] Para o macroplanejamento, o uso de tais métodos matemáticos é certamente possível nas operações econômicas soviéticas. Mas se o uso desses métodos é suficientemente distinto de seu emprego no planejamento indicativo e no planejamento corporativo encontrados no Ocidente a ponto de justificar uma designação separada, como “economia planejada”, para o sistema soviético, é uma questão em aberto. Igor Birman, por exemplo, que teve considerável experiência nessa área antes de emigrar para o Ocidente, parece acreditar que os métodos matemáticos de planejamento são mais adequados aos sistemas econômicos ocidentais do que ao sistema soviético.[26]

CONCLUSÃO

As premissas do sistema econômico soviético, parafraseando Nove, são as de que os órgãos centrais podem determinar melhor aquilo que a sociedade deseja e podem emitir e fazer cumprir ordens para assegurar que essas necessidades sejam atendidas de modo eficaz e eficiente. Pelas razões expostas acima, o objetivo soviético de que a produção seja para o uso, aliado ao peso do consumo pessoal nas operações econômicas soviéticas, efetivamente impede a União Soviética de alcançar isso por meio de uma economia planejada.

Em um comentário a uma versão anterior deste artigo, Alec Nove afirmou que, a seu ver, nos meus termos, “o planejamento central não existiu porque não poderia existir”.[27] Isso me parece exagerar o alcance do argumento aqui desenvolvido. Um corolário lógico da discussão acima não é que uma economia planejada seja, na prática, impossível, mas que ela só é realmente possível em situações nas quais a liberdade de escolha no consumo e na ocupação é severamente restringida.

Pode-se ilustrar isso por meio de um relato que me foi contado sobre um encontro entre alguns estudantes americanos em Leningrado e um economista soviético. No curso de uma discussão em mesa-redonda, um estudante americano perguntou por que não se encontravam bules nas lojas de Leningrado. A princípio, o economista soviético negou que esse fosse o caso, mas abandonou essa posição quando estudantes soviéticos, também presentes na discussão, apoiaram a afirmação americana de que, de fato, não havia bules nas lojas naquele momento. Nesse ponto, o economista soviético sustentou que a quantidade “correta” de produção de bules havia sido planejada e que a escassez de bules não se devia a uma falha do planejamento, mas a uma falha dos consumidores em fazer aquilo que deveriam fazer ao comprar bules. Essa é precisamente a minha tese: uma economia planejada, em qualquer sentido significativo do termo, só é realmente possível quando as preferências dos consumidores são ignoradas. Exemplos de tais economias planejadas poderiam incluir as economias de guerra do século XX, o comunismo de guerra durante o período inicial soviético e a economia chinesa sob o maoísmo.

Há uma tendência marcante, e a meu ver, preocupante, em áreas como a filosofia econômica e política de especificar preferências por arranjos sociais independentemente das consequências sociais ou das possibilidades a eles associadas. A questão de saber se a economia soviética deveria ser uma economia planejada é um exemplo disso. Minha impressão é que muitos dos que defendem uma economia planejada e criticam a economia soviética por sua falta de tal planejamento também sustentariam que são favoráveis à liberdade de escolha no consumo, dentro de certos limites, naturalmente, e à liberdade de escolha de ocupação. A dificuldade é que esses dois objetivos entram em uma contradição insuperável. Se o objetivo de uma economia é a realização da satisfação do consumidor, deparamo-nos então com os problemas inevitáveis decorrentes da natureza subjetiva das preferências dos consumidores e da necessidade de responder a elas, nas operações microeconômicas, predominantemente por meio de um processo de tentativa e erro, a própria antítese do planejamento.

A produção acadêmica ocidental sobre o sistema econômico soviético é forte naquilo que eu qualificaria como os aspectos da análise econômica específicos do mercado. Ou seja, à luz do que a teoria microeconômica nos ensina, temos uma boa compreensão das questões relativas ao problema da alocação de recursos no sistema econômico soviético. O problema dos indicadores de sucesso no sistema econômico soviético, e o nosso entendimento a seu respeito, é um exemplo disso. Contudo, questões como a natureza do tipo de sistema econômico existente na União Soviética e o papel do planejamento nesse sistema ilustram a fragilidade da nossa compreensão daquilo que eu chamaria de aspectos específicos da administração do sistema econômico soviético. Um exemplo disso é o nosso entendimento e conhecimento do processo de barganha e lobby nas operações econômicas soviéticas. Dada a escassez de análises sobre esse tema na literatura soviética, não surpreende que a nossa compreensão seja fraca, embora uma leitura mesmo superficial da literatura baste para estabelecer que se trata claramente de um aspecto de extrema importância das operações econômicas soviéticas. Provavelmente, a melhor maneira de a produção acadêmica ocidental avançar de forma substantiva na compreensão de áreas como essa seja fazer melhor uso dos recursos hoje disponíveis em razão da recente emigração soviética.

Certamente, muitas das questões suscitadas por nossa discussão neste artigo podem ser melhor respondidas recorrendo ao que aqueles que, no Ocidente, têm experiência direta dentro do sistema, como Igor Birman e Aron Katsenelinboigen, podem nos relatar. Uma questão que me interessa é a dos imperativos sistêmicos de uma economia administrada como a soviética. Por exemplo, acredito que a capacidade dos dirigentes soviéticos de modificar a estrutura administrativa de seu sistema econômico, em particular a capacidade de eliminar sobreposições e duplicações por meio de reorganizações administrativas, é fortemente limitada por razões econômicas. Seria interessante saber em que medida e por que aqueles com experiência no sistema partilhariam ou não dessa visão. Também seria interessante saber até que ponto os que têm experiência no sistema acreditam que ele pode ser aprimorado dentro do contexto de uma economia administrada. Uma questão correlata, que os dirigentes soviéticos terão de considerar ao tentar melhorar o desempenho econômico no contexto do sistema existente, é a da combinação ótima entre planejamento, ajustes rotinizados e respostas ad hoc nas operações econômicas soviéticas.

Creio que não teremos boas respostas a essas questões sem intercâmbios contínuos entre economistas ocidentais interessados no sistema econômico soviético e aqueles com experiência no interior de tais sistemas.

La Verne, Califórnia
NOTAS
*Eugene Zaleski, Stalinist Planning for Economic Growth (Chapel Hill: The University of
North Carolina Press, 1980), p. 484.

1. Um exemplo típico disso é Paul R. Gregory e Robert C. Stuart, Soviet Economic Structure and Performance, 2ª ed. (Nova York: Harper and Row, 1981), cap. 5.
2. Eugene Zaleski, op. cit., Stalinist Planning for Economic Growth (Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1980), p. 484.
3. Alec Nove, The Economics of Feasible Socialism (Londres: George Allen and Unwin, 1983), p. 80.
4. Alec Nove, The Soviet Economic System (Londres: George Allen and Unwin, 1977), especialmente o cap. 4.
5. Albina Tretyakova e Igor Birman, “Input-Output Analysis in the USSR”, Soviet Studies, vol. XXVIII, nº 2 (abril de 1976), p. 171; e Herbert Block, “Soviet Economic Performance in a Global Context”, em US Congress, Joint Economic Committee, Soviet Economy in a Time of Change: A Compendium of Papers, 10 out. 1979, vol. 1, p. 137.
6. Alec Nove, “The Soviet Economy: Problems and Prospects”, New Left Review* nº 119, jan./fev. 1980, p. 14.
7. Igor Birman, “From the Achieved Level”, Soviet Studies, vol. XXX, nº 2 (abril de 1978), pp. 153–172.
8. Alec Nove, The Soviet Economic System, op. cit., p. 179.
9. Oskar Lange e Fred M. Taylor, On the Economic Theory of Socialism, ed. Benjamin E. Lippincott (Minneapolis: University of Minnesota Press, 1938), p. 64. Ênfase minha.
10. E. Barone, “The Ministry of Production in the Collectivist State”, em F. A. von Hayek (org.), Collectivist Economic Planning (Londres: George Routledge and Sons, Ltd., 1935), p.289
11. J. Wilhelm, “Does the Soviet Union Have a Planned Economy? A Comment on ‘From the Achieved Level’”, Soviet Studies, vol. XXXI, nº 2 (abril de 1979), pp. 268–274.
12. Eugene Zaleski, op. cit., p. 484.
13. Ibid., p. 484.
14. Ver a seção “The Soviet Model of Socialism”, em J. Wilhelm, op. cit., pp. 271–273.
15. Certa vez assisti, nos Estados Unidos, a uma conferência proferida por um participante soviético de intercâmbio que tratava precisamente da experiência da General Motors nessa área.
16. “V Tsentral’nom Komitete Kommunisticheskoi Partii Sovetskogo Soyuza”, Ekonomicheskaya gazeta, nº 32 (agosto de 1979), p. 3.
17. “V TsK KPSS i Sovete Ministrov SSSR: Ob uluchshenii planirovaniya i usilenii vozdeistviya khozyaistvennogo mekhanizma na povyshenie effektivnosti proizvodstva i kachestva raboty”, Ekonomicheskaya gazeta, nº 32 (agosto de 1979), pp. 9–16.
18. V. Kirichenko, “Pyatiletnii plan — glavnaya forma planirovaniya ekonomicheskogo i sotsial’nogo razvitiya strany”, Planovoe khozyaistvo, nº 2 (fevereiro de 1980), p. 28.
19. Ibid., p. 32.
20. R. Belousov, “O kontseptsii sovershenstvovaniya khozyaistvennogo mekhanizma na dolgovremennuyu perspektivu”, Planovoe khozyaistvo, nº 2 (fevereiro de 1980), p. 19.
21. Alice M. Rivlin, “Congress and the Budget Process”, Challenge, março/abril de 1981, p. 32.
22. R. Belousov, op. cit., p. 18.
23. Alec Nove, The Soviet Economic System, op. cit., p. 38.
24. Albina Tretyakova e Igor Birman, op. cit., p. 174.
25. Michael Manove, “Comment on Maria Augustinovics’ Chapter”, em Morris Bornstein (org.), Economic Planning, East and West (Cambridge, Mass.: Ballinger Publishing Co., 1975), p. 151.
26. Ver a nota 2 em Albina Tretyakova e Igor Birman, op. cit., p. 157.
27. Alec Nove, The Economics of Feasible Socialism, op. cit., p. 81.